EU-kommisjonen har foreslått en forordning for helse, miljø og sikkerhet i oljevirksomheten, men risikerer å ødelegge for det som allerede er best.

Det begynte med at EU-kommisjonær Günther Oettinger etter Macondo-ulykken oppfordret til et moratorium for dypvannsboring. Det ville vært opp til medlemsstatene med oljevirksomhet å beslutte, men de sa nei, og EU-parlamentet stemte ned et tilsvarende resolusjonsforslag.

Dermed startet Kommisjonen et arbeid for å innføre EU-lovgivning for offshore HMS, med sikte på å ”oppjevne” hele EU, og helst hele verden, til internasjonale beste standarder.

Noen gode grunner

Det er noen gode grunner for ha visse felles regler. Landene rundt Nordsjøen, særlig Norge og UK, er anerkjent for å ha verdens beste forvaltningssystem for HMS, men ellers er det dårlig stell i EU. Det er opplagt at man kan redusere risiko betydelig, særlig i Middelhavet, hvis alle tilpasset seg ”Nordsjø-modellen”.

Samtidig har vi den gamle debatten om ulike standarder eller ulik praktisering av standarder for rigger mellom UK og Norge, som gjør at det i mange tilfelle blir dyrt å krysse grensen fra UK til Norge. Det antas igjen å føre til en viss segmentering av markedet, som også i perioder driver kostnader i Norge. Selv om dette bildet er nyansert, og det er mange drivere som ikke direkte skyldes regelverket, er det i hvert fall på noen områder et behov for samordning. Man kunne tenke seg at en ”nøytral” oppmann som EU kunne hjelpe landene til å finne bedre felles løsninger.

Nordsjø-modellen

Likevel ble tanken om felles lovgivning dårlig mottatt i Nordsjølandene. Frykten var først og fremst at EU-byråkrater og EU-politikere med minimal offshore-kompetanse kunne finne på å lage et annet system enn det vi vet fungerer svært godt i Nordsjøen.

Vårt system er hovedsakelig basert på at myndighetene fastsetter et såkalt funksjonsbasert regelverk som i større grad setter krav til hva som skal oppnås enn nøyaktig hvordan det skal gjøres. Vi krever at oljeselskapene har kulturer og faste rutiner for å klarlegge risiko ved hvert enkelt prosjekt og finne de beste løsninger for hvordan risiko skal reduseres. Det legger hovedansvaret på selskapene selv og deres internkontroll, mens myndighetene skal påse at rutinene følges og fungerer etter hensikten. Dessuten åpner det for prosjektspesifikke og kostnadseffektive løsninger, og for løpende innovasjon.

Et svært viktig element i Nordsjø-modellen er det såkalte trepartssamarbeidet mellom myndigheter, oljeselskaper og fagbevegelsen, som gir innhold til de funksjonsbaserte reglene, sikrer god spredning av erfaring, og trekker inn flest mulig i innovasjonsarbeidet. Dette fungerer på alle nivåer fra installasjon til overordnet nasjonalt nivå og sikrer tilgang på både praktisk, teoretisk og overordnet informasjon, og kombinerer et kontradiktorisk prinsipp med felles mål om å finne konstruktive løsninger. Vi har også regler om ”varslere” og rettigheter for ansatte på installasjonene, men hensikten med disse reglene gjennomføres mye raskere og smidigere og med færre konflikter i vårt system fordi det åpner for flere veier å gå.

Detaljregulering

Mange land har det som kalles et hovedsakelig ”preskriptivt” system som i stor detalj setter krav om den tekniske utformingen av installasjoner og utstyr. Disse skal så håndheves gjennom omfattende inspeksjonsvirksomhet. Hovedproblemet med slike løsninger er at de legger det meste av ansvaret på myndighetene og gjør det mulig for aktørene å gjemme seg bak spesifikasjoner som fort blir utdatert eller ikke er gode nok under de aktuelle forholdene. De oppfordrer til passiv tilpasning fremfor innovasjon og fremmer heller ikke kostnadseffektivitet.

Slike systemer blir også veldig avhengige av hyppige og omfattende inspeksjoner, som likevel aldri vil klare å fange opp særlig mer enn i beste fall rent tekniske forhold. Vi vet at menneskelige og administrative faktorer har stor betydning, men det er svært vanskelig for inspektører å gå inn i folks hoder for å se om de har nok kunnskaper, nok fokus, og nok vilje til å følge vedtatte rutiner.

USA har inntil nå hatt et hovedsakelig preskriptivt system, men ønsker etter Macondo å bevege seg mye nærmere Nordsjø-modellen.

Lett å kreve detaljstyring

For ikke-kyndige er det ikke alltid så lett å se forskjellen. Særlig etter en ulykke kommer det ofte krav om strengere detaljregler og mer inspeksjoner. Det var derfor ikke så rart at det var frykt i Norge og UK for at amatører i EU ville lage et gammeldags system og tre det ned over hodet også på våre land. Den ble også styrket da Kommisjonen la frem et foreløpig dokument som var uklart i valg av hovedfilosofi.

Parlamentet la føringer

Utsiktene ble litt bedre etter behandlingen i EU-parlamentet, som med stort flertall vedtok en uttalelse der det klinkende klart ble fastlagt at Kommisjonen skulle basere seg på Nordsjø-modellen, og at ny EU-lovgivning ikke måtte føre til noen form for undergraving av de velfungerende systemene i Nordsjø-landene. Dessuten inneholdt uttalelsen formuleringer som gikk langt i å inkludere trepartssamarbeidet.

Kommisjonens forslag

EU-kommisjonen har fulgt oppfordringen om å bruke Nordsjø-modellen som rettesnor, og er faktisk full av ros til ordningene som er bygget opp i særlig Norge og UK. Forslaget starter med et mål om å innføre de samme hovedprinsippene og det samme risikonivået for andre EU-land med offshorevirksomhet, men går også lengre, idet man slår fast at også Nordsjø-landene har et forbedringspotensial.

Det kan vi alle fort bli enige om, siden både det norske Petroleumstilsynet og de britiske myndighetene allerede har gått grundig gjennom Macondo-erfaringene og iverksatt en rekke forbedringstiltak - mye bedre enn det EU-kommisjonen har gjort. Dette er derfor ikke noe argument for at EU må inn for å ”reparere” disse systemene.

Kostnadseffektivt?

Kommisjonens begrunnelse for hele saken er at den mener at det totalt sett er et uakseptabelt høyt risikonivå. Dette underbygger den ved å gjøre sine egne beregninger om mulige kostnader av ulykker med bestemte sannsynligheter, normalisert til enkeltår, og kommer til at de forslagene den fremmer vil være kostnadseffektive. Kommisjonen innrømmer selv at det er stor usikkerhet med beregningene. Fra norsk side er det hevdet at den har lagt til grunn alt for stor sannsynlighet for storulykker sammenlignet f. eks. med langt mer grundige utredninger fra Veritas. Hvis dette er riktig, vil utgiftene ved å innføre et nytt EU-regime fort bli høyere enn verdien av den økte sikkerheten.

Trepartssamarbeidet borte

Den største overraskelsen ved Kommisjonens forslag er at trepartssamarbeidet er fullstendig forsvunnet. Faktisk er fagforeningene nesten oversett i hele settet av dokumenter. De er ikke en gang nevnt blant hovedgruppene av høringsinstanser, bare kanskje inkludert i en gruppe for ”NGOs”, altså ikke-statlige organisasjoner, men i sammendraget er det ikke mulig å skille ut fagforeningenes innspill, og det meste bærer preg av at det er miljøorganisasjoner som har uttalt seg. Det er illevarslende hvis dette er uttrykk for at Kommisjonen er mer opptatt av miljøvernorganisasjonene enn fagforeningene.

Det er ikke det at Kommisjonen ikke er opptatt av de ansatte. Det står mye i forslaget om beskyttelse av arbeidsmiljø og de ansattes rettigheter, og om varslere osv. Men man får et bestemt inntrykk av en gammeldags paternalistisk holdning der industrien skal ta hensyn til og lytte til de ansatte, fremfor i Nordsjø-modellen der fagforeninger er en selvstendig og aktiv pilar på alle nivåer - dog kanskje mer typisk i den norske versjonen enn i de andre.

Jeg vet ikke riktig hvorfor. Det er mulig at Kommisjonen mener at fagforeningene er for svake i f. eks. Middelhavsområdet til at det kan bli noen virksom pilar av det. Men uansett har Kommisjonen gitt blaffen i rådene fra Parlamentet.

Detaljene

Mange av detaljene i forslaget synes greie nok. For eksempel er det tiltak for bedre planlegging og gjennomføring av oljevernberedskap, og for gjensidige konsultasjoner om ”beste standard”, som kanskje kan gi visse fordeler, selv om også dette er godt dekket mellom Nordsjø-landene. Noen detaljer er svært uheldige; for eksempel kan det se det ut som om det legges opp til et skille mellom lisenser for leting og utbygging.

Det er også mange og betydelige uklarheter, blant annet fordi forslaget overlapper eller bygger på annen EU-lovgivning som ofte har andre siktemål og må tilpasses eller utfylles senere. Dessuten er spørsmålet om harmonisering av standarder for rigger, som kanskje kunne virket positivt, skjøvet bort til en annen prosess.

Ansvar og finansielle reserver

Kommisjonen er også svært opptatt av ansvars- og erstatningsforhold etter ulykker. At rettighetshaverne har et objektivt og i prinsippet ubegrenset ansvar er ikke nytt for Norge og UK, men det er mye uklart i Kommisjonens forslag om hvem som egentlig har ansvaret, prinsipalt og subsidiært, og hvordan dette kan fordeles.

Et mye vanskeligere beslektet tema er hvor langt man skal gå i å kreve at hver enkelt rettighetshaver på forhånd kan dokumentere finansiell evne til å møte ansvaret. Her var det mye press fra de grønne i Parlamentet om å stille helt umulige krav om at selskapene måtte ha reserver eller forsikringsordninger til å møte ”hvilke som helst og alle” krav som måtte bli reist selv etter ekstremt usannsynlige storulykker. Siden forsikringsdekning eller pool-ordninger i industrien bare når opp til visse nivåer, ville dette være et krav om bortimot uendelige reserver som neppe noe selskap ville kunne møte. Det stilles da heller ikke slike krav for noen andre typer virksomheter.

Der forsikringsmarkedet slutter, inntrer en markedssvikt som man ikke kan forvente at enkeltselskaper kan dekke. Da må myndighetene bære en vesentlig del av risikoen, her som ellers.

Parlamentet avviste de mest ekstreme forslagene, og det har også Kommisjonen gjort, og begge har en viss forståelse for at man heller ikke må stille krav som utelukker mindre selskaper. Likevel gjenstår det betydelig uklarhet. Også på dette punkt har i hvert fall Norge en rimelig klar, balansert og vel gjennomtenkt politikk.

Eksport av standarder

Det var også mye press fra grønne og andre om å eksportere de nye, høye EU-standardene til resten av verden. Det er høyst forståelig f. eks. at man gjerne vil ha med andre land rundt Middelhavet der ulykker i ett land kan få virkninger for andre, og uproblematisk at Kommisjonen vil søke forhandlinger og samarbeid med slike land. Det er selvsagt også greit at man vil arbeide innenfor globale samarbeidsorganisasjoner for å oppnå ”oppjevning” av standarder; det er også i vår og ikke minst leverandørindustriens interesse.

Men presset gjaldt også å innføre pålegg om at oljeselskapene som driver virksomhet innenfor EU hver for seg skulle eksportere europeiske standarder til sin internasjonale virksomhet. I forslaget er dette tonet ned til et mål om å inngå frivillige avtaler med oljeselskapene om dette, men under en ”forventning” om at de vil gjøre det med spørsmålet om hva som skjer hvis de ikke gjør det hengende i luften.

For min del mener jeg at også dette blir galt. Selv Norge har ikke alltid hatt like høye standarder, hverken i denne virksomheten eller noen andre. Også innenfor HMS må man respektere at land på ulike utviklingsnivåer gjør ulike avveininger. For EU synes jeg det blir arrogant å kreve Nordsjø-standarder og mer til også av utviklingsland når disse ikke en gang er innført i andre EU-land. Mange slike vertsland vil rett og slett ikke ønske våre dyre ordninger, og dermed kommer oljeselskapene i en kattepine. Selv om de innfører dyre standarder selv, vil vertslandet måtte dekke det meste av regningen, dersom de da ikke velger helt andre selskaper som ikke har inngått avtaler med Kommisjonen. Å ikke ta hensyn til vertslandets lovgivning og ønsker er problematisk ut fra prinsipper om samfunnsansvar, og bare å la seg utkonkurrere fører med stor sikkerhet til at risikoen øker fordi de andre selskapene uansett vil være mindre kompetente og mindre ansvarlige. Dette er et populistisk tiltak som ikke hører hjemme i forsvarlig forvaltning.

Bakdør til ressursforvaltning?

Hele denne saken har også et bakteppe i ansvarsfordelingen mellom medlemslandene (eller Norge som EØS-land) og EU-nivået. Hovedregelen i EU er at ressursforvaltning, valg av energikilder osv er medlemslandenes ansvar. EU-lovgivning innenfor energi gjelder stort sett bare når det følger av konkurransepolitikken eller miljøpolitikken.

Men samtidig har EU påtatt seg et stort ansvar for overordnet planlegging av energipolitikken, særlig ut fra klimahensyn. Det er ingen hemmelighet at Kommisjonen ønsker seg mye sterkere kontroll av alle deler av energipolitikken. Siden det er så mange gråsoner, vil enhver ny EU-lovgivning kunne få indirekte virkninger også for ressursforvaltningen, selv om det i navnet dreier seg som nå om HMS.

Mange har også festet seg ved at forslaget omfatter en fullmakt til Kommisjonen om å utfylle og til og med forandre på mange bestemmelser på egen hånd, slik at den kanskje kan utvide og skaffe seg flere slike ”bakdører”.

For eksempel vil en gradvis skjerpelse av kravene til å dokumentere finansiell styrke kunne utelukke flere aktører og flere prosjekter slik at dette - dersom Kommisjonen vil - kan brukes til å regulere aktivitetsnivået i enkeltlandene. Det er sikkert mange andre bestemmelser som kan brukes på samme måte. Om Kommisjonen har dette som motiv, kan man bare spekulere om.

Man kan dessuten tenke seg at en slik utviklingsklausul kan føre til at det bringes inn mer detaljkontroll senere.

En indikasjon på at Kommisjonen har større planer på lengre sikt er at den i underlaget også har tatt med et alternativ der det etableres en egen EU-etat under Kommisjonen for å håndheve reglene og utføre inspeksjoner. Dette advarte Parlamentet mot, og Kommisjonen selv finner at kostnadene ved dette ikke gir tilsvarende fordeler, men på en slik måte at man ikke kan utelukke at det kommer mer senere.

Forordning

Den alvorligste innvendingen er likevel et forslaget er gitt en formell form som en forordning, ikke et direktiv. Forskjellen vil i dette tilfellet være stor og dramatisk. En forordning får øyeblikkelig lovgivningskraft også i privat sektor, selv i de landene som allerede har omfattende og god lovgivning. Det betyr at det blir umulig å fortsette med den nasjonale lovgivningen; man kan ikke ha to ulike jurisdiksjoner i samme land.

Selv om alle intensjonene skulle være de samme, vil det bety en full underminering av de eksisterende systemene.

Hverken vårt system eller det som Kommisjonen vil innføre handler bare om en enkelt lovtekst. Vår lovgivning er basis for en rekke forskrifter og et sett av tolkninger, forståelser og tradisjoner som slett ikke alltid er skriftlig nedfelt. Dessuten er det knyttet mer spesifikke standarder (f. eks. NORSOK) til mange funksjonelle regler, men disse er veiledende for hva som kan oppfylle kravene, men åpner for at aktørene kan velge andre hvis de gir mer sikkerhet eller er mer kostnadseffektive. Alt dette er svært viktig for tolkning og praktisering, og gir god forutsigbarhet.

Kommisjonens forordning er uansett forskjellig og vil i stor grad bryte disse båndene mellom det funksjonelle og det praktiske. Dessuten har den sine egne koblinger til annen EU-lovgivning som må bringes inn som fortolkningsgrunnlag. Skal den gjelde i Norge, vil det derfor oppstå nærmest endeløse usikkerheter og uklarheter, og vi må i stor grad begynne forfra, samtidig som Kommisjonen må fortsette sin egen læringsprosess som ligger langt etter oss, med høy risiko for at mye fortsetter å forandre seg.

Et direktiv - kjent fra mange andre diskusjoner - er rettet mot statene og pålegger dem bare å modifisere sitt eget eksisterende lov- og regelverk slik at det oppfyller samme hensikt. Det gir en langt større fleksibilitet og mye bedre muligheter for kontinuitet.

En kjent vandrehistorie er at Forsvaret skal ha en plakat som settes opp ved ulike typer utstyr: ”Hvis maskinen virker, reparer den da ikke.” Det ser ut som om Kommisjonen ikke har sett noen slik plakat, selv om den faktisk finnes tydelig i EU-parlamentets vedtak.

EØS-relevant

Da nyheten om arbeidet i Kommisjonen kom første gang, var det mye diskusjon om hvorvidt forslaget ville bli ”EØS-relevant”, dvs om det ville falle inn under EØS-avtalen og dermed bli gjort gjeldende i EØS-landene. Stort sett ville dette avhenge av om det kom inn under overskrifter om konkurranseregler og miljø. Nå er det tydelig at Kommisjonen gjør dette til en miljøsak, og den skriver derfor selv at det er ”potensielt EØS-relevant”.

Jeg synes ikke det er opplagt at Kommisjonen, selv ut fra sine forutsetninger, burde insistere på det. Hvis hensikten bare er å oppgradere til ”beste praksis”, behøver den ikke trenge seg inn på Norge. Det er fullt mulig å etablere alle slags ordninger om erfaringsutveksling, læring, samarbeid om beredskap osv., uten å gjøre den formelle lovgivningen gjeldende for Norge. EU har ingen grunn til å tro at Norge vil være noen sinke i forbedringsprosessene.

En grunn til at Kommisjonen vil ha med Norge kan være at den tenker at det ellers vil bli enda vanskeligere å få UK og de andre Nordsjø-landene til å støtte forslaget. Selv om en forordning kan innføres som flertallsbeslutning, vil det være svært vanskelig politisk å gjøre det mot protester fra de mest berørte landene.

Vil man være mer kynisk, kan en annen grunn nettopp være at Kommisjonen ønsker seg bakdører inn i ressursforvaltning og dermed mer makt over norsk oljepolitikk i sin alminnelighet.

Protester

I Norge er det bred enighet mellom industrien og fagbevegelsen om å avvise forslaget, stort sett av de samme grunner. Også olje- og energiminister Ola Borten Moe har understreket at det ikke er noen grunn for at EU skulle blande seg inn i HMS på norsk sokkel, og at vi også selv er best til å oppfylle forbedringspotensialet. Han ser også risiko for store kostnader, mye byråkrati, og redusert ansvarliggjøring av selskapene.

Også i Storbritannia har oljeindustrien blankt avvist hele forslaget, og det ser ut som om dette også har støtte av fagforeningene. Både den britiske og den hollandske energiministeren har uttalt stor bekymring for at forslaget ville sanere vekk all eksisterende lovgivning. Begge har isteden tatt til orde for at intensjonene gjennomføres i form av et direktiv.

Hva sier Rådet og Parlamentet?

Saken er nå sendt Ministerrådet og EU-parlamentet som skal forsøke å bli enige. Hvis Parlamentet fortsett mener det samme som før, og det blir sterk motstand fra Nordsjø-landene, vil Kommisjonen stå overfor en meget vanskelig oppgave. Sannsynligvis vil det da bli gjort vesentlige forandringer, og kanskje Kommisjonen får hele saken tilbake med beskjed om å foreslå et direktiv istedenfor.

Men det er ingen garanti for at Parlamentet fortsatt vil mene det samme. I forrige omgang var det mye tautrekking i komitéen, og innstillingen derfra var nok mye et resultat av at saksordføreren var britisk (konservative Vicky Ford) og hadde mye fagkunnskap. Vi vet ennå ikke hvem som blir saksordfører denne gangen. Her er det mye politikk ute og går, og mange pressgrupper som ikke nødvendigvis vil oljeindustrien vel.

På den annen side er det også muligheter for at det vil kunne bli et godt sluttresultat som i det minste kan tjene sikkerheten i andre deler av Europa uten å ødelegge den her, og til og med på noen punkter bli til nytte for oss. Men slik som saken nå stor, har norske myndigheter bare en ting å gjøre, og det er å holde fast ved at vi ikke trenger noen ubudt reparatør.

------------------------------------------------------------------

Hans Henrik Ramm er en uavhengig petroleumsstrategisk rådgiver som også utgir kommentartjenesten Behind The News med analyser av aktuelle temaer knyttet til olje/gass, økonomi, ny vekstteori og norsk politikk, se www.rammcom.com. Ta kontakt med btn@getmail.no for gratis prøveabonnement.