Offshore logo
Offshore.no » Nyheter » Ramm kommenterer
Dobbeltjubileum
Publisert 20.05.2011 10:33 av
0
Kommentarer
Vis RSS feed
Publiser på Facebook
Send nyhet til en venn
Skriv ut saken


Petoro har nettopp fylt 10 år. I forgårs var det 30 år siden utredningen som la grunnlaget for at Petoro har noe å forvalte.

18. mai 1981 leverte Høyres Oljepolitiske Komité sin utredning til Høyres arbeidsutvalg. Den foreslo for første gang at det daværende Statoils eierandeler skulle deles i to, og den ene delen eies av staten direkte gjennom et eget selskap.

Hovedtrekkene i forslaget ble inntatt i Høyres program, og Høyre, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet forpliktet seg til å få det utredet hvis de fikk regjeringsmakt. Kåre Willoch ga saken hele tiden sterk støtte og høy prioritet, både som parlamentarisk leder og statsminister.

Samme høst nedsatte den nye regjeringen Willoch det såkalte Mellbye-utvalget som skulle utrede hvordan en reform kunne gjennomføres. Utvalget kom frem til stort sett samme løsning. Våren 1984 ble det inngått en avtale mellom de tre regjeringspartiene og Arbeiderpartiet om å gjennomføre todelingen. Kompromisset besto blant annet i at Statoil forble formell forvalter av det som ble Statens Direkte Økonomiske Engasjement (SDØE), men måtte levere alle inntektene til statskassen. Samtidig var det enighet om nye stemmerettsregler som sørget for at Statoil ikke kunne ha ensidig beslutningsmyndighet i lisensene. I løpet av året ble reformen vedtatt av Stortinget.

I 2001 ble det opprinnelige forslaget fra Høyre-komitéen gjennomført av Regjeringen Stoltenberg som ledd i delprivatiseringen av Statoil, fordi Statoil ikke lenger kunne være forvalter. Dermed ble Petoro opprettet. Uten 1984-reformen hadde man ikke kunnet gjennomføre delprivatiseringen, og Petoro ville ikke hatt noe å forvalte.

Oljefond og handlingsregel

Det er mindre kjent at Høyres Oljepolitiske Komité også satte i gang den prosessen som senere førte til opprettelse av Statens Petroleumsfond og handlingsregelen for bruk av ”oljepenger” innenlands. Komitéen gikk inn for at man skulle unngå overoppheting og for sterk omstilling i norsk økonomi ved å skille opptjening og bruk av petroleumsinntekter (handlingsregel) og investere differansen i utlandet (oljefond).

Også dette prinsippet fikk tilslutning fra de tre kommende regjeringspartiene. Regjeringen Willoch oppnevnte det såkalte Skånland-utvalget som foreslo en fondsordning. På grunn av fallet i oljeprisene tok det noen år før det ble nødvendig, men Statens Petroleumsfond ble opprettet av Regjeringen Syse i 1990. I 2001 ble handlingsregelen i sin nåværende form innført av Regjeringen Stoltenberg.

Det var ikke aller første gang tanken om å skille inntjening og bruk ble tatt opp. Prinsippet ble nevnt i den berømte Stortingsmelding nr. 25 for 1973-74, fremlagt av finansminister Per Kleppe (Regjeringen Bratteli). Men det var utredningen fra Høyres Oljepolitiske Komité som satte saken på den politiske dagsorden.

Paradigmefall

Med disse beslutningene falt to sentrale paradigmer fra den første perioden i norsk oljevirksomhets historie: Det ene var Statoil som en kombinasjon av et operativt, forretningsmessig selskap og bruker av statens tilforhandlede rettigheter; det andre var at man skulle styre omfanget av oljevirksomheten med et ”tonnasjemål”. Ingen av disse paradigmene var bærekraftige.

”Tonnasjedebatten” var ironisk nok et resultat av Stortingets behandling av St. Meld. nr. 25. Meldingen hadde laget et regneeksempel på årlig produksjon av 90 millioner tonn oljeekvivalenter frem mot 1980 (olje og gass til sammen) og vist at det med datidens priser ville gi inntekter som med litt anstrengelse kunne innpasses i økonomien. I Stortinget ble dette tatt bokstavelig, slik at man i mange år ble hengende med politiske standpunkter om 90 (Ap/Høyre), 70 (KrF) og 50 (SV/SP/V) millioner tonn - selv om oljeprisene hadde steget og utdatert alle slike ”produksjonstak”.

Uenigheten ble et stort problem for de tre ikke-sosialistiske partiene, men det var umulig å komme unna uenigheten uten et bedre alternativ. Det var en av grunnene til at Høyres Oljepolitiske Komité fikk i oppdrag å finne frem til nye planleggingsmåter som ikke var avhengig av skiftende oljepriser - selvsagt i tillegg til at Norge måtte løse dette problemet på en annen måte i alle fall.

Komitéens formann var Sverre Kongshavn som hadde vært statssekretær i Industridepartementet i Borten-regjeringen, under statsråd Sverre Walter Rostoft. Selv var jeg medlem og sekretær for komitéen. Også Vidkunn Hveding, som jeg etter valget fikk gleden av å være statssekretær for i Olje- og Energidepartementet, var medlem av komitéen. Det ga oss et godt utgangspunkt for å drive begge sakene videre.

Tapte skanser

Jeg hadde da vært gruppesekretær (det som nå kalles rådgiver) i Høyres stortingsgruppe siden 1974 og vært med på å formulere de ikke-sosialistiske partienes opposisjonspolitikk. I de første årene etter Statoils opprettelse i 1972 hadde disse partiene festet seg ved et prinsipp om at Statoil måtte ”stoppe i strandkanten”. Begrunnelsen var at Statoil rådet over enorme beløp som i realiteten var fellesskapets skatteinntekter ved at det automatisk ble tildelt minst 50% av eierrettighetene i alle lisenser. Samtidig måtte de andre partnerne betale Statoils leteutgifter (”bæring”), og ved funn kunne Statoil øke sin eierandel til 75-80% på de andres bekostning (”glideskala”), slik at de fikk bare fjerdeparten av inntektene, sett i forhold til det de hadde betalt i den økonomisk sett mest risikable letefasen.

På den måten var Statoil tillagt beskatningsmyndighet over de andre selskapene. Men alt dette var basert på at staten hadde stor forhandlingsmakt på grunn av de rike olje- og gassressursene og de høye oljeprisene i denne perioden. Man mente at det ikke var riktig at Statoil fritt skulle bruke disse statsinntektene til å bygge opp selskapet i alle retninger, og bare levere et lite utbytte til staten. Partiene hadde da funnet seg i at Statoil hadde denne rollen på norsk sokkel, men de kjempet hardt mot at denne formen for massiv subsidiering skulle gjøre det mulig å bruke opp pengene i industrieventyr på land eller tørre borehull i utlandet.

Gjennom 70-tallet fikk Arbeiderparti-regjeringen imidlertid gjennom en rekke vedtak i Stortinget som slapp Statoil inn i bl. a. petrokjemi, raffinering og basevirksomhet på land. Opposisjonen - som slett ikke alltid var samlet - innså at den tapte skanse etter skanse i forhold til ”stans i strandkanten” og at det ikke ville være mulig og heller ikke ønskelig å reversere Statoils utvikling som et sterkt operativt og kommersielt selskap. Men med store ekstra statsinntekter kunne et slikt Statoil vokse over alle grenser og bli en farlig maktfaktor i samfunnet.

Dødslinje for Hydro og Saga

Samtidig var Statoils høye andeler og prinsippene om bæring og glideskala en dødslinje for de to andre norske selskapene Hydro og Saga. De kunne ikke leve med at de i praksis måtte betale store skatter til sin hardeste konkurrent, og forlangte likebehandling.

Samtidig førte de samme Statoil-privilegiene til at Statoil som et minimum hadde vetorett i alle nye lisenser (med 50%), og etter funn (med 51%-80%) ensidig beslutningsmyndighet i de fleste saker (unntatt når det var krav om kvalifisert flertall). Egentlig var det et akademisk spørsmål om det ikke i praksis var ensidig beslutningsrett i sin alminnelighet.

Dette var uakseptabelt både for de norske og de utenlandske selskapene. Ingen bedrift kan leve lenge uten styringsrett over egne investeringer, særlig ikke når konkurrenten styrer. Men de utenlandske var redde for å si fra.

Hydro og Saga hadde fra begynnelsen mer eller mindre måttet kjempe for sin blotte eksistens på norsk sokkel. I begynnelsen mente Arbeiderpartiet at det bare var plass for ”ett eller i høyden to” fullverdige norske oljeselskaper. Hydro kom man ikke unna, men det tok flere år før det ble enighet blant partiene om mangfoldsprinsippet om ”tre uavhengige norske oljeselskaper”. Men det var ikke enighet om like konkurransevilkår.

Det var særlig disse to forholdene - bruk av statsmidler til vekst og makt, og hensynet til de andre norske oljeselskapene - som gjorde at de ikke-sosialistiske partiene etter hvert kom til at man måtte angripe problemets rot.

Ut fra erfaringene fra stortingsarbeidet la jeg frem en skisse for Høyres Oljepolitiske Komité om at vi istedenfor å avgrense Statoils stedlige og saklige virkeområde måtte omgjøre selskapets rammebetingelser til det som svarte til selskapets operative og kommersielle virksomhet, dvs fjerne subsidieringen/beskatningsretten og overmakten som lå i de forhøyede eierandelene, bæring og glideskala. Dette var rettigheter som staten hadde forhandlet seg til fra de andre selskapene, og ikke begrunnet i Statoils innsats som forretningsmessig selskap og konkurrent. Statoil skulle altså avgrenses langs en annen dimensjon - til et mest mulig rent forretningsmessig selskap. Dermed ville man kunne oppheve grensen i strandkanten, og Statoil ville kunne drive med hva det ville hjemme og ute som ethvert annet selskap.

Ikke ”vingeklipping”

Derfor var ”vingeklipping” - et skjellsord som straks ble tatt i bruk av motstanderne av forslaget - så fullstendig misvisende. Vinger brukes til å fly høyt og lavt - ikke til å nedkjempe konkurrenter. Jeg pleide å si at det heller handlet om å klippe klørne hvis man absolutt ville bruke et ornitologisk ord. Vingene, derimot, skulle styrkes og foldes helt ut.

Reformen møtte ikke uventet sterk motstand fra Statoil selv og fra Arbeiderpartiet, som i valgkampen påsto at Høyre ville forære milliarder til utenlandske oljeselskaper og redusere fellesskapets inntekter. Som alle vet i dag, var hensikten og virkningen tvert imot å øke fellesskapets inntekter. Det vi hadde forhandlet oss frem til fra utenlandske selskaper skulle rett i statskassen, ikke tilbake til Texas.

Men det var den gangen. I dag er det ikke lenger noen som ikke er enig i at det var en riktig og høyst påkrevet reform.

To linjer fra begynnelsen

Det har først mange år senere gått helt opp for meg at reformen av 1984 og den senere fullføringen av vårt forslag ved opprettelsen av Petoro faktisk var å føre politikken tilbake til det som var den faglige intensjonen helt fra begynnelsen.

Det var embetsverket i det daværende Industridepartementet som først så behovet for et statsoljeselskap, men det var for å ha et sted å plassene de statsdeltakelsesavtalene og visse andre rettigheter som man hadde forhandlet seg til i 2. konsesjonsrunde (1969). Oljekontoret, ledet av Nils Gulnes, var overarbeidet og hadde alt for mange roller. Av konstitusjonelle grunner - særlig etter Kings Bay-ulykken - måtte de plasseres i et selskap utenfor departementet, men det skulle være statens forlengede arm og bare en kanal for inntektene, dvs ikke operativt - slik som Petoro er i dag.

Den gangen var det mer begrensede rettigheter man snakket om, med statsdeltakelse bare opp til 12,5%. Det var først senere at oljeprisene steg så sterkt at man kunne forhandle seg til 50% og mer, med de beskrevne store, men ikke tilsiktede konsekvenser.

Disse ”formalitetene” omkring forvaltning var det nærmest ingen i det politiske miljø som brydde seg om. Der var man etter Ekofisk-funnet bare opptatt av fornorsking av virksomheten - hvordan kunne vi bygge norsk kompetanse og bringe norsk næringsliv mye sterkere inn i denne lovende virksomheten?

Mens embetsverket planla sitt forvaltningsselskap, og gradvis fikk statsråd Rostoft til å forstå hva det handlet om, diskuterte man i partiene og i Stortinget ikke om, men hvordan og hvor tungt, staten skulle investere i den operative virksomheten, dvs i oljeselskaper. Hydro var der, men ellers var de private aktørene svake og splittet, og det ble et mantra ”å samordne de norske gruppene” ved statens medvirkning.

I Høyre var særlig Jan P. Syse opptatt av å få et nasjonalt selskap med noe statskapital, noe kapital fra store private selskaper, og noe fra folkeaksjer. Det siste var litt av en kongstanke for Syse, som mye tidligere hadde lansert selveierdemokratiet. Flere av de private grupperingene, slik som NOCO (senere Saga), var interessert i et slikt opplegg.

I Arbeiderpartiet tenkte man langs samme linjer, bare med høyere statsandel. Frem mot Borten-regjeringens fall i mars 1971 hadde partiet utviklet et standpunkt om å etablere et selskap med helst 100%, men minst 51% statlig kapital.

I opposisjon hadde det aldri vært noen (i hvert fall ikke synlig) tanke i Arbeiderpartiet å kombinere dette statsselskapet med det helt forskjellige statsselskapet som embetsverket planla. Det fremgår helt tydelig av at man kunne ha mindre enn 100% statlig eierskap. Antakelig var man ikke særlig interessert i forvalteroppgaven i det hele tatt. I politikken handlet alt om fornorskingslinjen.

Rostoft avviste Aps statsselskap

Innenfor Regjeringen, derimot, var det liten interesse for å bruke statspenger til fornorskingslinjen. Der så særlig statsråd Rostoft på letevirksomhet som alt for risikabelt til at staten burde satse store penger. Dette var en klar videreføring av Regjeringen Gerhardsens politikk. Man må huske på at man den gangen fortsatt brukte Trygve Lie som spesialambassadør for å skaffe kapital til fattige Norge.

Rostoft pekte på at den tilforhandlede statsdeltakelsen var noe helt annet. Den var basert på ”carried interest”, altså ”bæring”, slik at staten ikke behøvde å legge ut noe før det var gjort funn og nokså trygt å investere. Derfor avviste han det statlige oljeselskap som Arbeiderpartiet arbeidet med.

Slik gikk det til at det løp en forvaltningslinje i Regjeringen, og en fornorskingslinje i Stortinget - og begge handlet om en eller annen form for statsselskap.

Hydro-oppkjøpet

Det er en alminnelig oppfatning at statsråd Rostoft på ett eller annet tidspunkt tok opp med embetsverket om Hydro kunne brukes til å forvalte de tilforhandlede rettighetene, men at dette straks ble avvist av embetsverket fordi Hydro ikke bare hadde private, men også utenlandske aksjonærer. Det er sannsynligvis riktig.

Av denne grunn har noen historikere og andre trodd at dette var motivet for at Rostoft og statsminister Per Borten i oktober 1970 i all hemmelighet ga Hambros Bank i oppdrag å kjøpe staten opp til flertall i Hydro. Det finnes det imidlertid ingen kilder for, og det kan ikke være riktig, for da hadde regjeringen allerede oppnevnt det såkalte Organisasjonsutvalget som skulle utrede hvordan staten skulle forvalte sine tilforhandlede rettigheter. Mandatet bandt ikke utvalget opp til et statsselskap, men det var klart at rettighetene skulle forvaltes innenfor staten av en ny organisasjonsstruktur. Embetsverket hadde altså da forlengst overbevist Rostoft om dette. Det fremgår også av dokumenter og uttalelser fra Rostoft på den tiden at dette sannsynligvis ville bli et nytt statlig aksjeselskap. Usikkerheten gjaldt bare formen, ikke at det skulle være et rent statsorgan.

Dermed er det heller ikke riktig at oppkjøpet tok sikte på å hindre opprettelse av et statsoljeselskap i betydningen forvaltningsselskap. Derimot kan det godt tenkes at en del av motivet var å unngå opprettelse av et majoritetseid oljeselskap av den typen som Arbeiderpartiet planla, selv om hovedmotivet trolig rett og slett var en klassisk fornorskningslinje aktualisert av Hydros sterke oljeengasjement.

Hverken Rostoft eller Borten avviste helt å bidra med statskapital også i andre selskaper i begrenset grad, dvs at de var åpne for selskapsdannelser av Syse-typen.

Linjene slås sammen

De to linjene løp således atskilt både i Regjeringen og blant partiene, inklusive Arbeiderpartiet, frem til regjeringsskiftet i mars 1971, da Finn Lied ble statsråd og Arve Johnsen statssekretær. Det fremgår av Johnsens memoarer at embetsverket da hadde klart et opplegg for et ikke-operativt holdingselskap, og at den nye ledelsen fant dette helt utilstrekkelig. Dermed besluttet de å gå videre med opprettelsen av det selskap som embetsverket hadde planlagt, og som skulle overdras de tilforhandlede rettighetene, men nå også som et operativt, kommersielt selskap som etter hvert skulle drive selv i alle deler av virksomheten.

Det betyr at de hengte det ”nasjonale” selskapet som i ulike former hadde vært diskutert politisk på planene for et forvaltningsselskap. Fornorskningslinjen ble da for første gang slått sammen med forvaltningslinjen, i strid med faglige råd.

Tredelingen

Det førte til at Stortinget året etter enstemmig vedtok å opprette Statoil på litt uklare premisser om hva slags selskap det skulle bli. Hvorfor det ble enstemmig får bli en annen historie. Det ble senere lett å se at det var en tabbe av de ikke-sosialistiske partiene. Det er kjent fra nedskrevet oljehistorie at Kåre Willoch internt i Høyre hadde anbefalt dissens.

Samtidig ble det vedtatt å opprette Oljedirektoratet. Med Departementet ble dette den berømte tredelingen av statens oljeforvaltning: Et Departement for forvaltning, et faglig kyndig Oljedirektorat, og et statsselskap til ”å ivareta statens forretningsmessige interesser”. Dette har vi skrytt av som et riktig skille mellom statsrollene til etterfølgelse for andre oljenasjoner.

Siden det er nok av land som ikke en gang har dette skillet, har det for så vidt vært berettiget. Men i virkeligheten gikk altså denne oppdelingen ikke langt nok. Årsaken er at man så bort fra at ”statens forretningsmessige interesser” var to forskjellige ting.

Statsdeltakelse i felt er interesser som staten forhandler seg til som grunneier og statsmakt fra de forretningsmessige aktørene. I disse forhandlingene er staten motpart til mange andre interesser. De tilforhandlede rettighetene gir grunnlag for inntekter som skal komme fellesskapet til gode og maktposisjoner som må brukes på fellesskapets vegne. Det har både før og senere alltid vært et grunnleggende prinsipp at de konkurrerende forretningsmessige aktørene skal likebehandles når skatter eller tilsvarende skal skrives ut, og når man skal bruke statsmakt. Skal disse rettighetene plasseres i et selskap, må dette levere inntektene ubeskåret videre til staten, slik Petoro gjør i dag. Et slikt selskap må altså ha et meget tett forhold til sin oppdragsgiver.

Statlig eierkapital i kommersielle bedrifter er en helt annen form for ”forretningsmessige interesser”. Nå skyter man inn et begrenset kapitalbeløp som enhver annen aksjonær, slik at selskapet har arbeidsgrunnlag for å delta i konkurransen med andre. Staten opptrer nå ikke som motpart, men som deltaker i ett av selskapene som alle har staten som felles motpart i andre sammenhenger. Staten har hverken før eller senere hatt til hensikt å gi statsselskaper spesielle fordeler eller subsidier som skal styrke dem i konkurransen med andre. Slike selskaper skal arbeide selvstendig under aksjeloven, ha en fri stilling, og kunne disponere alle sine inntekter.

Å blande sammen disse to typene forretningsmessige interesser brøt således med etablerte prinsipper både om likebehandling av konkurrerende selskaper og om innkreving og disponering av fellesskapsinntekter.

Det bør vi huske på når vi driver med opplæring av andre oljeland.

Hvordan hadde det ellers gått?

Det vi kom frem til i Høyres Oljepolitiske Komité, uten helt å forstå det, var at vi skilte to linjer som aldri skulle vært slått sammen i det hele tatt. Med den senere opprettelsen av Petoro ble sirkelen helt sluttet.

Det er alltid hyggelig å kunne si ”at det var bra at det gikk som det gikk”. Mange mener at både det opprinnelige opplegget for Statoil og de senere reformene var riktige i hver sin tid - altså at vi har fattet kloke beslutninger hele tiden.

Det er ingen tvil om at det kunne gått verre. Hvis for eksempel Rostoft ikke hadde gitt seg og fått Stortinget med på å slå de to linjene sammen i Hydro, ville vi fått bare ett supermektig Hydro uten konkurranse; mye verre enn Statoil noensinne kunne ha blitt. Opprettelsen av Statoil, selv i den form det ble, førte i hvert fall til at vi i mange år hadde et mangfold av tre selskaper og den fantastisk verdifulle kappestriden det førte til.

Men faktum er at Rostoft ga seg, og noe Hydro-monopol ble aldri aktuelt. Dersom det ikke hadde blitt noe regjeringsskifte, ville Borten-regjeringen ha fremmet sitt forslag om et ikke-operativt forvaltningsselskap og blitt møtt i Stortinget, selv i Høyre, med et krav om å få bygget opp sterkere operative miljøer, med mer eller mindre bruk av statskapital. I kulissene ville store deler av næringslivet støttet opp under dette kravet.

Et meget sannsynlig resultat er et tidlig ”oljepolitisk kompromiss” der Regjeringen og embetsverket fikk sitt forvaltningsselskap - sitt Petoro - mens Stortinget fikk sitt nasjonale selskap nummer to med deltakelse av stat, næringsliv og litt folkeaksjer i ett eller annet forhold, kanskje Arbeiderpartiets minimumsalternativ på 51% stat, eller kanskje litt mindre. Det ville neppe fått navnet Statoil. Kanskje det ville blitt kalt Saga, men navnet skjemmer ingen. Det ville ha kunnet få alle de positive og verdifulle egenskaper som Statoil har hatt og har, og som Saga hadde, men med riktige rammebetingelser fra begynnelsen av. Det ville neppe blitt noe ”tredje” norsk selskap på mange år, men vi ville fått enda bedre kappestrid mellom to, og kanskje hatt dem den dag i dag også.

I det perspektivet er det litt synd at Høyre, KrF og Venstre reagerte så sterkt på at Borten viste et konfidensielt dokument om det som da het EF til motstandslederen Arne Haugestad på flyet til København.

------------------------------------------------------------------

Hans Henrik Ramm er en uavhengig energistrategisk rådgiver som også utgir kommentartjenesten Behind The News med analyser av aktuelle temaer knyttet til olje/gass, økonomi, ny vekstteori og norsk politikk, se www.rammcom.com. Ta kontakt med btn@getmail.no for gratis prøveabonnement.

 
Tema i saken:
Annonse
SISTE NYHETER FRA FORSIDEN
Se, den stiger

Se, den stiger

Oljeprisen opp tre prosent.

[Les mer ] Oljepris

Borer sju nye brønner på Statfjord

Borer sju nye brønner på Statfjord

Øker utvinningen på sitt eldste felt.

[Les mer ] Felt/område nytt

Siste nyheter
Se, den stiger
Oljeprisen opp tre prosent.

LES MER | Oljepris
Borer sju nye brønner på Statfjord
Øker utvinningen på sitt eldste felt.

LES MER | Felt/område nytt
Offshore.no/international
Apache sells $3.75 bn Gulf of of Mexico portfolio
North Sea operator Apache Corporation is selling off US $3.75 billion worth of mature offshore assets in the US Gulf of Mexico....
LES MER | Company news
Hvordan følge Offshore.no
Sosiale medier
Tips oss
Kontakt oss
Offshore.no AS
Annonsere
Ansvarlige
Sjefsredaktør: Erlend Keilen
OPPHAVSRETT
Alt innhold er opphavsrettslig beskyttet.
Copyright Offshore.no AS